Biens publics et propagande électorale : ce qu’interdisent l’article 2A et l’amendement n° 42

Ce qu’interdit exactement l’article 2A

L’article 2A de la loi sur les élections (modes de propagande), 5719-1959, dispose qu’il ne sera fait aucun usage, en lien avec la propagande électorale, des fonds ou des biens corporels ou incorporels d’un organisme contrôlé au sens des alinéas (1), (2), (3), (4) et (9) de l’article 9 de la loi sur le Contrôleur de l’État, 5718-1958 [version consolidée] (חוק מבקר המדינה, התשי״ח-1958 [נוסח משולב]), ou d’une personne morale à la direction ou au capital de laquelle participe le gouvernement ou une autorité locale. Il ne sera pas fait non plus un tel usage des immeubles ou des meubles effectivement détenus par un tel organisme ou une telle personne morale.

Le texte contient trois extensions, et chacune mérite attention. La première : le bien n’a pas à être corporel. La loi vise expressément aussi les biens incorporels. La deuxième : la propriété n’est pas une condition. Il suffit que les immeubles ou les meubles soient effectivement détenus par l’organisme. La troisième : l’interdiction n’exige pas que le bien appartienne précisément « à l’État ». Elle renvoie à un large cercle d’organismes contrôlés et de personnes morales dont le gouvernement ou une autorité locale est partenaire.

Quels organismes sont concernés ? Les alinéas de l’article 9 de la loi sur le Contrôleur de l’État auxquels renvoie l’article 2A sont : tout ministère (alinéa 1) ; toute entreprise ou institution de l’État (alinéa 2) ; toute personne ou tout organisme qui détient, autrement qu’en vertu d’un contrat, un bien de l’État, ou qui le gère ou le contrôle pour le compte de l’État (alinéa 3) ; toute autorité locale (alinéa 4) ; et toute organisation syndicale générale, c’est-à-dire une organisation syndicale nationale qui agit comme syndicat dans plus d’une branche d’activité, ainsi que tout organisme à la direction duquel une telle organisation participe (alinéa 9).

Les mots « en lien avec » sont eux aussi larges. Il n’est pas nécessaire que le bien soit l’objet de la propagande. Il suffit que son utilisation ait lieu en lien avec la propagande.

L’interdiction s’applique toute l’année, pas seulement en période électorale

L’article 2 de la loi prévoit que ses interdictions et restrictions s’appliquent, en règle générale, pendant les 90 jours qui précèdent le jour du scrutin et le jour du scrutin. Mais ce même article prévoit une exception expresse : les interdictions et restrictions des articles 2A, 2A1, 4, 12 et 13 s’appliquent aussi en dehors de cette période. (Par une disposition temporaire en vigueur du 23 juillet 2026 au 26 octobre 2027, l’article 2A2 a aussi été ajouté à la liste ; il concerne la propagande qui constitue un « hypertrucage (deepfake) ».)

C’est un point régulièrement négligé. Une publication faite un an avant les élections n’est pas à l’abri de l’article 2A. Dans la décision du dossier de la Commission électorale centrale (תב״כ) 28-31, 33/26 du 31 mai 2026, par exemple, ont été examinées des vidéos publiées à partir du 24 août 2025, soit environ huit mois avant le dépôt des requêtes. Il a été jugé que, tant que les vidéos restent accessibles et que des électeurs peuvent tomber dessus, une ordonnance contre la poursuite de l’infraction peut être rendue selon l’article 17B(a).

Les deux exceptions de l’article 2A

L’article ne prévoit que deux exceptions à l’interdiction :

• Alinéa (1) : l’utilisation, contre paiement ou non, de salles et de lieux publics ouverts habituellement disponibles pour un tel usage. La logique : un lieu de toute façon ouvert au public à cette fin ne donne pas d’avantage à celui qui l’utilise.
• Alinéa (2) : l’utilisation de biens mis par l’État à la disposition d’un ministre, d’un vice-ministre ou d’un député, ou mis par l’autorité locale à la disposition du chef de l’autorité, y compris le tournage en tant que tel, dans le bureau de l’un d’eux. À la fin de l’alinéa, la loi précise que ses dispositions ne dérogent pas aux restrictions d’utilisation de ces biens imposées par toute loi ou par des règles de déontologie.

Les mots « y compris le tournage en tant que tel, dans le bureau de l’un d’eux » sont un ajout nouveau. Jusqu’en juillet 2026, ils ne figuraient pas dans la loi.

L’amendement n° 42 de juillet 2026 : ce qui a changé exactement

Le 16 juillet 2026, la Knesset (le Parlement israélien) a adopté la loi sur les élections à la vingt-sixième Knesset (dispositions spéciales et modifications législatives), 5786-2026 (חוק הבחירות לכנסת העשרים ושש (הוראות מיוחדות ותיקוני חקיקה), התשפ״ו-2026). Elle a été publiée le même jour au Sefer HaHoukim (le Journal officiel des lois) 3546, p. 762 (les dispositions modificatives figurent aux p. 767–768). L’article 8(2) de cette loi dispose : « À l’article 2A(2), après “du chef de l’autorité” sera inséré “y compris le tournage en tant que tel, dans le bureau de l’un d’eux” » (traduction non officielle). C’est l’amendement n° 42 de la loi sur les élections (modes de propagande). L’article 9 de la même loi ajoute une disposition identique à l’article 28Y3(a)(2) de la loi sur les partis, 5752-1992 (חוק המפלגות, התשנ״ב-1992), pour la propagande lors des élections primaires.

L’exposé des motifs du projet de loi (Projets de loi de la Knesset 1209, 6 juillet 2026) relie l’amendement aux décisions du président de la Commission électorale centrale : « À la lumière des décisions du président de la Commission centrale, selon lesquelles il est interdit de prendre des photos et des vidéos de propagande dans le bureau du ministre au sein d’un ministère… il est proposé de prévoir que le tournage en tant que tel dans le bureau de ces titulaires d’une fonction ne sera pas non plus considéré comme une utilisation » interdite de biens publics.

La portée de l’autorisation a été définie de façon étroite à la commission de la Constitution, des Lois et de la Justice (de la Knesset). La conseillère juridique de la commission, Me Nitzan Rosenberg, a expliqué lors de la séance du 29 juin 2026 que le mot « en tant que tel » limite l’autorisation au seul tournage : « C’est seulement le tournage… cela ne permet pas l’utilisation d’un bien supplémentaire. » Le représentant de la Commission électorale centrale a précisé lors de la séance du 13 juillet 2026 que, jusqu’à l’adoption de l’amendement, l’interdiction de tourner dans le bureau restait en vigueur.

Ce qui reste interdit, même après l’amendement : l’utilisation d’autres ressources publiques à des fins de propagande, à savoir le personnel du bureau, l’équipement du ministère, les comptes officiels du ministère et l’emblème de l’État. Et l’interdiction générale de l’article 2A elle-même, qui n’a pas changé.

Ce qui est concrètement un bien public : les lignes fixées en 2026

Trois décisions du président de la Commission électorale centrale pour la 26e Knesset, le juge Noam Sohlberg, ont tracé la limite. Elles ont été rendues sur des requêtes déposées par l’auteur de ces lignes.

• Le bureau du ministre dans un ministère est un bien public. C’est ce qui a été jugé dans le dossier de la Commission électorale 28-31, 33/26 (31 mai 2026), sur le fondement du dossier de la Commission électorale 5/26 Ben Meir c. Ben Gvir (tel que cité dans le dossier de la Commission électorale 28-31, 33/26 et dans le dossier de la Commission électorale 50-59/26). L’argument selon lequel le bureau relève de l’exception des « biens mis par l’État à la disposition d’un ministre » a été rejeté. L’argument selon lequel une telle interdiction nuirait à la capacité du ministre d’exercer ses fonctions a aussi été rejeté.
• Un bureau dans le bâtiment de la Knesset n’est pas un bien public au sens de l’article 2A. C’est ce qui a été jugé dans le dossier de la Commission électorale 50-52, 54-59/26 (16 juin 2026). Le motif : les bureaux des députés leur ont été attribués pour leurs besoins politiques et non pour des besoins étatiques. Ils ne donnent donc pas l’avantage de ressources publiques par rapport aux autres candidats.
• Une salle annexe à l’étage du gouvernement, dans les bureaux du Premier ministre, constitue bien un bien public. La même décision a jugé qu’il n’y a pas de bonne raison de distinguer une telle salle du bureau du ministre. Même si le ministre n’a pas utilisé son propre bureau, la salle reste un bien d’un ministère, et les candidats qui ne sont pas ministres n’y ont pas accès.
• Les comptes officiels d’un ministère sont une ressource publique. Dans le dossier de la Commission électorale 20/26 (15 mai 2026), il a été jugé qu’un ministère ne repartagera pas sur ses comptes officiels des contenus en hébreu provenant du compte personnel et politique du ministre.
• Ce qui n’est pas un bien public : il a été jugé que l’utilisation du titre de « ministre » n’est pas une utilisation de biens publics, et que le drapeau de l’État n’est pas non plus un bien public au sens de l’article 2A. En revanche, l’emblème de l’État est bien considéré comme un bien public.

Le tableau complet, y compris ce que l’amendement a changé et ce qui est resté inchangé, est rassemblé sur la page Un ministre peut-il filmer de la propagande électorale dans son bureau ?.

Contrôle et sanctions : ce qui arrive au contrevenant

Deux voies. Sur le plan pénal, l’article 17 de la loi prévoit que celui qui enfreint l’une de ses dispositions, ou ne respecte pas une obligation que le président de la Commission électorale centrale lui a imposée en vertu de celles-ci, est passible de six mois d’emprisonnement ou de l’amende prévue à l’article 61(a)(2) de la loi pénale, 5737-1977 (חוק העונשין, התשל״ז-1977). Le délai de prescription d’une infraction à cette loi est de trois ans (article 20).

Sur le plan pratique, la voie principale est une requête au président de la Commission électorale centrale pour obtenir une injonction selon l’article 17B, c’est-à-dire une ordonnance qui empêche la commission d’une infraction à la loi ou sa poursuite. C’est une procédure rapide, et c’est dans ce cadre qu’ont été fixées les règles décrites plus haut. Son déroulement, ce qu’il faut pour qu’elle aboutisse et ce qu’elle peut coûter : je l’ai détaillé dans l’article Requête au président de la Commission électorale centrale : qui, quand, quel recours. La question préalable, à savoir quand une publication est même une « propagande électorale » : dans l’article ce qui est de la propagande électorale. Contexte général : Ce qui constitue de la propagande électorale : le critère de l’objectif et les Lois fondamentales en Israël. Pour les questions de publications et de réputation publique : diffamation et réputation.

Questions fréquentes

Qu’est-ce qu’un « bien public » au sens de l’interdiction de propagande ? L’article 2A s’applique aux fonds et aux biens corporels ou incorporels d’un organisme contrôlé selon les alinéas (1), (2), (3), (4) et (9) de l’article 9 de la loi sur le Contrôleur de l’État, ou d’une personne morale à la direction ou au capital de laquelle participe le gouvernement ou une autorité locale, ainsi qu’aux immeubles et aux meubles effectivement détenus par eux. Les décisions de 2026 ont jugé que le bureau du ministre dans un ministère, une salle à l’étage du gouvernement dans les bureaux du Premier ministre, les comptes officiels d’un ministère et l’emblème de l’État sont des biens publics, alors que le titre de « ministre » et le drapeau de l’État ne le sont pas.

Qu’a changé la modification de la loi de juillet 2026 ? Le 16 juillet 2026 a été adoptée la loi sur les élections à la vingt-sixième Knesset (dispositions spéciales et modifications législatives), 5786-2026 (Sefer HaHoukim 3546, p. 762). Son article 8(2) a ajouté à l’article 2A(2) de la loi sur les élections (modes de propagande), après « du chef de l’autorité », les mots « y compris le tournage en tant que tel, dans le bureau de l’un d’eux » : c’est l’amendement n° 42. L’article 9 a ajouté une disposition identique à l’article 28Y3(a)(2) de la loi sur les partis pour les élections primaires.

Est-il désormais permis de filmer toute propagande dans le bureau du ministre ? L’autorisation est limitée au « tournage en tant que tel ». Le service juridique de la commission de la Constitution a précisé lors de la séance du 29 juin 2026 que les mots « en tant que tel » limitent l’autorisation au seul tournage et ne permettent pas l’utilisation d’un bien supplémentaire. L’interdiction générale de l’article 2A n’a pas changé. L’utilisation d’autres ressources publiques à des fins de propagande (personnel, équipement, comptes officiels du ministère et emblème de l’État) reste donc interdite.

L’interdiction s’applique-t-elle seulement en période électorale ? Non. L’article 2 de la loi prévoit que les interdictions s’appliquent en règle générale pendant les 90 jours qui précèdent le jour du scrutin et le jour du scrutin. Mais il exclut expressément les articles 2A, 2A1, 4, 12 et 13, ainsi que l’article 2A2 par une disposition temporaire, qui s’appliquent aussi en dehors de cette période. En pratique, dans le dossier de la Commission électorale 28-31, 33/26, ont été examinées des vidéos publiées environ huit mois avant le dépôt des requêtes. Il a été jugé que, tant qu’elles restent accessibles aux électeurs, une ordonnance contre la poursuite de l’infraction peut être rendue.

Le bureau d’un député dans le bâtiment de la Knesset est-il aussi un bien public ? Pas au sens de l’article 2A. Dans le dossier de la Commission électorale 50-52, 54-59/26 (16 juin 2026), il a été jugé qu’un bureau dans le bâtiment de la Knesset ne présente pas les caractéristiques des « biens publics » au sens de cet article, à la différence du bureau du ministre dans un ministère. La raison : les bureaux des députés leur ont été attribués pour leurs besoins politiques, et ils ne donnent donc pas l’avantage de ressources publiques par rapport aux autres candidats.

Quelle est la sanction pour l’utilisation de biens publics à des fins de propagande ? Sur le plan pénal, l’article 17 de la loi prévoit six mois d’emprisonnement ou l’amende de l’article 61(a)(2) de la loi pénale, et le délai de prescription de l’infraction est de trois ans (article 20). Sur le plan pratique, la voie principale est une requête au président de la Commission électorale centrale pour obtenir une injonction selon l’article 17B, c’est-à-dire une ordonnance qui empêche la commission de l’infraction ou sa poursuite, assortie d’une condamnation aux frais de justice.