Lois fondamentales : quels droits sont protégés en Israël

Que signifie juridiquement le fait qu’Israël n’a pas de constitution ?

Israël n’a pas de constitution. Ce n’est pas un secret : c’est un fait connu, mais beaucoup n’en comprennent pas vraiment la portée. Sans constitution, la Knesset (le Parlement israélien) peut (en théorie) adopter n’importe quelle loi. Ce qui la limite, ce sont les lois fondamentales, en particulier la Loi fondamentale : la dignité humaine et la liberté, et la Loi fondamentale : la liberté professionnelle. La Cour suprême a jugé, dans l’appel civil (ע״א) 6821/93 United Mizrahi Bank Ltd. c. Migdal Cooperative Village, Recueil de la Cour suprême (פ״ד) 49(4) 221 (1995), qu’une loi ordinaire qui porte atteinte à un droit protégé par ces lois fondamentales sans respecter la clause de limitation peut être annulée. C’est le modèle israélien de constitution.

Les lois fondamentales sont considérées comme une législation de rang supérieur aux lois ordinaires, mais les conditions de leur modification diffèrent. La Loi fondamentale : la liberté professionnelle ne peut être modifiée que par une loi fondamentale adoptée à la majorité des membres de la Knesset (article 7). La Loi fondamentale : la dignité humaine et la liberté, elle, ne fixe pas de majorité particulière pour sa modification, mais elle est protégée contre une modification par des règlements d’urgence (article 12). Les lois fondamentales pertinentes pour les droits de l’homme sont principalement deux : la Loi fondamentale : la dignité humaine et la liberté (1992), et la Loi fondamentale : la liberté professionnelle (1994). C’est d’elles que découlent la plupart des droits que les tribunaux protègent.

Que protège la Loi fondamentale : la dignité humaine et la liberté ?

La Loi fondamentale : la dignité humaine et la liberté, 5752-1992, est la colonne vertébrale de la protection des droits de l’homme en Israël. L’article 2 prévoit : « Il n’est pas porté atteinte à la vie, au corps ou à la dignité d’une personne en tant que telle », et l’article 5 ajoute : « La liberté d’une personne ne lui est ni retirée ni restreinte par l’emprisonnement, la détention, l’extradition ou de toute autre manière » (traduction non officielle). Le texte est ouvert, et la Cour suprême l’a rempli au fil des années par une interprétation large.

La loi fondamentale énumère expressément le droit à la vie, à l’intégrité physique et à la dignité, le droit de propriété, le droit à la liberté individuelle (ne pas être détenu illégalement), la liberté de quitter Israël et le droit d’y entrer pour les citoyens de l’État, et le droit à la vie privée (articles 2–7). La liberté d’expression, bien qu’elle ne figure pas expressément, découle elle aussi de cette loi fondamentale selon la jurisprudence de la Cour suprême (voir la requête à la Haute Cour de justice (Bagatz) (בג״ץ) 10203/03 HaMifkad HaLeumi Ltd. c. conseiller juridique du gouvernement, Recueil de la Cour suprême (פ״ד) 62(4) 715).

Mais les droits ne sont pas absolus. L’article 8 de la loi permet de les restreindre, mais seulement par une loi conforme aux valeurs de l’État d’Israël, adoptée dans un but approprié et dans une mesure qui n’excède pas le nécessaire, ou en vertu d’une telle loi par une habilitation expresse qu’elle contient (la clause de limitation). Le principe de proportionnalité est le critère central par lequel les tribunaux israéliens examinent toute atteinte aux droits fondamentaux.

Dans quelle mesure la liberté d’expression est-elle protégée en droit israélien ?

La liberté d’expression ne figure pas expressément dans une loi fondamentale, mais la Cour suprême a jugé que la liberté d’expression politique fait partie du droit constitutionnel à la dignité humaine (requête à la Haute Cour de justice 10203/03 HaMifkad HaLeumi Ltd. c. conseiller juridique du gouvernement, Recueil de la Cour suprême 62(4) 715). Conséquence : l’État ne peut pas restreindre l’expression sans motif juridique justifié.

Il existe cependant des limites reconnues. Une expression qui présente un danger réel pour la sécurité de l’État, qui incite à la violence ou qui est diffamatoire est restreinte. Une publication susceptible d’humilier une personne aux yeux d’autrui ou de la mépriser est une diffamation, et c’est un délit civil même lorsqu’elle est vraie : la vérité de la publication ne protège que si elle présentait un intérêt public (loi sur l’interdiction de la diffamation, 5725-1965 (חוק איסור לשון הרע, התשכ״ה-1965), articles 1, 7 et 14). L’expression commerciale (publicités, étiquettes) est soumise à des lois spécifiques. La question est dans chaque cas : la restriction satisfait-elle au critère de proportionnalité ?

Que peuvent savoir les autorités de l’État sur une personne selon la loi sur la protection de la vie privée ?

Le droit à la vie privée est protégé à la fois par la Loi fondamentale : la dignité humaine et la liberté et par la loi sur la protection de la vie privée, 5741-1981 (חוק הגנת הפרטיות, התשמ״א-1981). La loi interdit à toute personne, organisme public ou privé, de porter atteinte à la vie privée d’autrui sans son consentement (article 1), et énumère les types d’atteinte, dont l’utilisation d’une information sur les affaires privées d’une personne à une fin autre que celle pour laquelle elle a été transmise (article 2). Un régime particulier est prévu pour les organismes publics : la transmission d’informations personnelles par une autorité publique est interdite, sauf consentement ou exceptions prévues par la loi (articles 23B–23C).

À l’ère numérique, le droit à la vie privée est devenu un sujet brûlant : l’accès sans mandat judiciaire aux données de communication, la surveillance par l’État, le partage d’informations entre organismes publics. Tout cela est examiné par une jurisprudence et une législation qui évoluent en conséquence. Si un organisme public a divulgué illégalement des informations personnelles vous concernant, cela peut constituer une atteinte à la vie privée, qui est un délit civil (article 4).

Égalité et interdiction de la discrimination

Bien que les lois fondamentales ne contiennent pas de disposition expresse sur l’égalité, la Cour suprême a jugé que le principe d’égalité découle de la Loi fondamentale : la dignité humaine et la liberté (voir la requête à la Haute Cour de justice 6427/02 Mouvement pour un gouvernement de qualité en Israël c. la Knesset). Une autorité publique ne peut pas discriminer une personne en raison de son origine, de sa religion, de son sexe, de son orientation sexuelle ou de son handicap. Si elle l’a fait, la voie de la requête ou de l’action en justice est ouverte.

Une législation spécifique renforce cette protection. La loi sur l’égalité des droits des personnes handicapées, 5758-1998 (חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ״ח-1998), oblige les employeurs à procéder à des aménagements pour un salarié handicapé, tant qu’ils n’imposent pas une charge disproportionnée (article 8). Elle oblige aussi le responsable d’un lieu public ou d’un service public à réaliser des « aménagements d’accessibilité » (chapitre E1). Les lois sur l’égalité dans l’emploi interdisent la discrimination à l’embauche et dans les conditions de travail. L’obligation d’aménagement et les interdictions de discrimination au travail ne s’appliquent pas à celui qui emploie moins de six salariés (article 21(c) de la loi sur l’égalité des chances au travail, 5748-1988 (חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה), et article 13(a) de la loi sur l’égalité des droits des personnes handicapées).

La requête à la Haute Cour de justice : quand et comment ?

La Cour suprême, siégeant en Haute Cour de justice (Bagatz), examine les requêtes contre les autorités et organismes publics dans les affaires qui ne relèvent pas de la compétence d’un autre tribunal (article 15(c)–(d) de la Loi fondamentale : le pouvoir judiciaire (חוק יסוד: השפיטה)). Les requêtes dans les matières énumérées à la première annexe de la loi sur les tribunaux des affaires administratives, 5760-2000 (חוק בתי משפט לענינים מינהליים), par exemple la liberté de l’information et les licences d’entreprise, sont déposées devant le tribunal des affaires administratives. Toute personne lésée par une décision d’un organisme public (autorité locale, ministère, prison, organisme public reconnu) peut déposer une requête.

La Haute Cour de justice examine : l’organisme a-t-il agi dans le cadre de ses pouvoirs ? La décision est-elle raisonnable ? Porte-t-elle atteinte à un droit fondamental sans justification proportionnée ? Une requête accueillie peut aboutir à l’annulation de la décision ou à une ordonnance enjoignant à l’autorité d’agir ou de s’abstenir d’agir (article 15(d)(2) de la Loi fondamentale : le pouvoir judiciaire). Les pouvoirs de la Haute Cour de justice consistent à rendre des ordonnances ; pour obtenir une indemnisation, il faut introduire une action civile. Ce ne sont pas des voies simples, mais elles ne sont pas impossibles, et certainement pas réservées aux grandes organisations.

Comment déposer la requête ? Selon le règlement de procédure devant la Haute Cour de justice, 5744-1984 (תקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ״ד-1984), la requête indique l’identité du requérant et les moyens de fait et de droit, suit le formulaire 1 de l’annexe du règlement (article 2), comporte une adresse de signification sur le territoire de l’État (article 3) et est appuyée par une déclaration sous serment (affidavit) (article 4). La requête est présentée à un juge de la Cour suprême, qui peut rendre l’ordonnance, convoquer le requérant ou renvoyer la requête à une formation de trois juges. La formation peut rejeter une requête qui ne révèle pas à première vue de motif, sans convoquer le requérant (article 5). Si le tribunal a rejeté la requête sans convoquer l’intimé, il peut condamner le requérant aux dépens au profit de l’État (article 6).

Les droits fondamentaux des personnes qui ne sont pas citoyennes

Les droits fondamentaux de la personne (dignité, liberté, intégrité physique) s’appliquent à toute personne qui se trouve sous la juridiction israélienne, et pas seulement aux citoyens. En revanche, le droit d’élire la Knesset et d’y être élu est réservé aux citoyens (articles 5–6 de la Loi fondamentale : la Knesset (חוק יסוד: הכנסת)). Mais aux élections locales, un résident de la commune qui n’est pas citoyen a aussi le droit de voter (loi sur les autorités locales (élections), 5725-1965 (חוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ״ה-1965)). Le résident permanent se trouve entre les deux : il a des droits sociaux importants, mais pas la totalité des droits civiques.