Ordonnances administratives : droit d’être entendu, appel et annulation

De quels pouvoirs de contrôle et de sanction dispose une autorité administrative en Israël ?

En Israël, des organes administratifs ont le pouvoir d’infliger des amendes et d’émettre des ordonnances de fermeture et de démolition sans décision d’un tribunal — mais seulement en vertu d’une habilitation légale, et sous réserve des obligations de procédure que la loi fixe. Lorsque l’organe les viole, l’ordonnance risque d’être annulée.

Municipalités : le maire (le chef de l’autorité locale) peut émettre une ordonnance administrative de fermeture contre un commerce soumis à licence (article 20(c)(1) de la loi sur les licences d’exploitation). En matière d’urbanisme et de construction, il existe une ordonnance administrative de démolition et une ordonnance administrative de cessation d’utilisation. Certaines infractions à la loi sur l’urbanisme et la construction, 5725-1965 (חוק התכנון והבנייה, התשכ״ה-1965), sont des infractions administratives punies d’une amende administrative (article 35A de la loi sur les infractions administratives).

Ministère de la Santé : le directeur du Service national de l’alimentation et le médecin de district peuvent, aux conditions de l’article 20 de la loi sur les licences d’exploitation, émettre une ordonnance administrative de fermeture contre un commerce soumis à licence — par exemple un commerce alimentaire — qui fonctionne sans licence, ou en violation de ses conditions d’une manière qui crée un danger réel pour le public.

Ministère de la Protection de l’environnement : l’amendement n° 27 à la loi sur le maintien de la propreté, 5744-1984 (חוק שמירת הנקיון, התשמ״ד-1984), publié au Sefer HaHoukim (le Journal officiel des lois) n° 3571 le 27 juillet 2026, ajoute le pouvoir d’infliger des sanctions pécuniaires pour certaines violations — par exemple une activité liée aux déchets sans licence. La sanction suit un avis d’intention d’imposer une sanction et la possibilité de présenter des observations écrites dans les 30 jours (articles 15E–15G). En principe, l’amendement entrera en vigueur 18 mois après sa publication.

Ministère des Transports : des pouvoirs de contrôle en matière de sécurité routière et de permis — en vertu de l’ordonnance sur la circulation routière [nouvelle version], 5721-1961 (פקודת התעבורה [נוסח חדש]).

Le droit d’être entendu — quand et comment

En principe, avant qu’un organe administratif prenne une décision qui porte gravement atteinte à une personne — fermeture d’un commerce, lourde amende, ordonnance de démolition —, il doit lui donner la possibilité de présenter ses arguments. C’est une règle fondamentale du droit administratif. Mais le moment et l’étendue du droit d’être entendu sont aussi fixés par la loi d’habilitation. Avant une sanction pécuniaire selon la loi sur la protection du consommateur, 5741-1981 (חוק הגנת הצרכן, התשמ״א-1981), un avis d’intention d’imposer une sanction doit être remis, et la personne doit pouvoir présenter ses arguments, par écrit ou oralement, dans les 45 jours (articles 22E–22F). En revanche, pour une amende administrative selon la loi sur les infractions administratives, les arguments sont présentés après l’imposition — dans une demande d’annulation ou une demande à être jugé.

Pour que le droit d’être entendu soit réel, l’organe doit préciser ce qui vous est reproché et ce qu’il entend faire, et vous laisser un délai raisonnable pour répondre. Un vice dans le droit d’être entendu est un moyen que vous pouvez soulever dans la procédure prévue par la loi pour contester la décision, ou dans une requête.

Les amendes administratives — comment fonctionnent-elles ?

Une amende administrative est infligée sans procédure pénale : selon l’article 8(a) de la loi sur les infractions administratives, il suffit que l’inspecteur ait une « base raisonnable pour supposer » que l’infraction a été commise. Mais la personne qui déclare vouloir être jugée fait passer l’affaire dans une procédure pénale ordinaire (articles 8(c) et 13). L’accusation doit alors prouver l’infraction au-delà de tout doute raisonnable (article 34V de la loi pénale, 5737-1977 (חוק העונשין, התשל״ז-1977)).

Pour une amende forfaitaire, un procureur habilité peut annuler l’avis si l’infraction n’a pas été commise, ou n’a pas été commise par la personne sanctionnée, ou si les circonstances de l’affaire, dans leur ensemble, ne justifient pas la poursuite de la procédure (article 8A(a)). Sa décision doit être motivée (article 8A(b)).

Un inspecteur est venu chez vous — que peut-il faire, et que ne peut-il pas faire ?

Les pouvoirs de l’inspecteur — inspecteur du travail, inspecteur sanitaire, inspecteur municipal — sont fixés par la loi en vertu de laquelle il agit. Par exemple, un inspecteur agissant selon la loi sur les licences d’exploitation peut exiger des informations et des documents, effectuer des contrôles et prélever des échantillons, et entrer en tout lieu — mais dans un lieu servant uniquement d’habitation, seulement en vertu d’une ordonnance d’un tribunal (article 28A(a)).

Lors d’un contrôle selon la loi sur les licences d’exploitation au cours duquel des manquements ont été constatés, un rapport écrit des manquements doit être remis à l’exploitant dans les 30 jours suivant la première visite. Il indique les manquements et le délai pour y remédier (article 8D). Un rapport qui contient des faits erronés, ou un contrôle effectué en violation des dispositions, peuvent servir de base à des arguments contre l’ordonnance émise à sa suite.

Le droit d’appel — comment l’exercer ?

Il n’existe pas de voie d’appel unique contre les ordonnances administratives : la voie et le délai sont fixés par la loi en vertu de laquelle l’ordonnance a été émise. Pour une amende administrative forfaitaire : une demande d’annulation au procureur habilité ou une déclaration de volonté d’être jugé, dans les 30 jours (articles 8(c) et 8A(a) de la loi sur les infractions administratives). Pour une amende non forfaitaire : une réponse au registraire dans les 14 jours, puis un recours (arar) devant le tribunal sur le montant de l’amende (articles 9(b) et 11). Pour une ordonnance administrative de fermeture : une demande d’annulation au tribunal de première instance ou au tribunal des affaires locales, qui sera examinée dans les 7 jours (article 22 de la loi sur les licences d’exploitation).

Lorsque la loi ne prévoit pas de voie propre, la décision se conteste par une requête : devant le tribunal des affaires administratives pour les matières énumérées dans la première annexe de la loi sur les tribunaux des affaires administratives, 5760-2000 (חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש״ס-2000), et pour les autres matières devant la Haute Cour de justice (Bagatz). Le tribunal examine alors si l’organe a agi dans le cadre de sa compétence, a respecté le droit d’être entendu, et n’a pas dépassé les limites du raisonnable et de la proportionnalité.

Quand faut-il s’adresser à un avocat ?

Si l’ordonnance comporte la fermeture d’un commerce, une amende supérieure à 10 000 ₪, ou si l’organe administratif refuse de donner une motivation suffisante, mieux vaut consulter avant l’expiration des délais. Un examen juridique peut repérer des vices de procédure et les soulever dès le stade de la demande d’annulation, avant d’arriver devant un tribunal. Lorsque la loi d’habilitation ne prévoit pas de voie de contestation propre, la décision se conteste par une requête — voir Requête administrative : ce que la loi exige en pratique.

Qu’est-ce qu’une amende administrative, et qui est habilité à l’infliger ?

Une amende administrative n’est pas une condamnation : elle est infligée pour une « infraction administrative » définie par règlement en vertu de la loi sur les infractions administratives, 5746-1985 (article 1), sans condamnation pénale et sans tribunal. Si vous ne demandez pas à être jugé, vous devez en principe la payer dans les 60 jours (article 16). Une majoration de retard s’ajoute à une amende non payée dans le délai (article 17(a)). La personne qui conteste l’amende peut, dans les 30 jours, demander son annulation ou déclarer qu’elle veut être jugée (articles 8(c) et 8A).

Les amendes administratives ne sont infligées que pour des infractions définies par règlement en vertu des lois énumérées dans la première annexe de la loi sur les infractions administratives — parmi lesquelles, par exemple, la loi sur la protection du consommateur, la loi sur le salaire minimum, 5747-1987 (חוק שכר מינימום, התשמ״ז-1987), la loi sur les travailleurs étrangers, 5751-1991 (חוק עובדים זרים, התשנ״א-1991) et la loi sur l’urbanisme et la construction. Elles sont infligées par un inspecteur ou un registraire désigné à cet effet (articles 1, 5 et 6). À côté, de nombreuses lois habilitent des autorités à infliger une « sanction pécuniaire » selon une procédure distincte prévue par chaque loi. La différence avec le pénal : l’amende est infligée lorsqu’il existe une « base raisonnable pour supposer » que l’infraction a été commise (article 8(a)), mais la personne qui demande à être jugée bénéficie d’une procédure pénale, dans laquelle une preuve au-delà de tout doute raisonnable est exigée.

Que doit contenir l’avis d’amende ?

En principe, la loi n’exige pas d’avertissement avant l’imposition d’une amende administrative. L’exception est l’infraction continue : une amende pour la poursuite de la violation n’est infligée que si l’avis était accompagné d’un avertissement. Cet avertissement indique que, si la violation n’est pas corrigée avant la date qu’il fixe, une amende supplémentaire sera infligée, et il précise le montant de l’amende prévue (articles 2(c2) et 8(b1)).

L’avis d’imposition d’une amende forfaitaire est établi selon un formulaire fixé. Il doit comporter le nom et l’adresse de la personne sanctionnée, une description succincte des faits, le lieu et le moment de l’infraction dans la mesure où ils peuvent être établis, les dispositions légales violées et l’amende infligée (article 8(b)). Un avis auquel il manque un élément essentiel risque d’être vicié — et le vice doit être soulevé dans la demande d’annulation ou dans la procédure.

Le dépôt de l’appel — que contient-il, et dans quel délai ?

Pour une amende selon la loi sur les infractions administratives, la demande d’annulation est déposée auprès d’un procureur habilité dans les 30 jours suivant la signification de l’avis (article 8A(a)), et la déclaration de volonté d’être jugé — dans les 30 jours (article 8(c)). Pour une sanction pécuniaire selon une autre loi, les délais et l’organe à saisir sont fixés par cette loi.

L’appel doit comporter : une argumentation juridique motivée, des preuves à l’appui (photos, correspondance, rapports d’expertise), et une demande claire — annulation, réduction ou modification de l’interprétation. Le procureur habilité rend une décision motivée dans un délai raisonnable (article 8A(b)). Le dépôt de la demande ne reporte pas la date de paiement de l’amende (article 8A(d)).

Sur quelle base une amende est-elle annulée ?

Pour une amende forfaitaire, la loi prévoit deux motifs d’annulation : l’infraction n’a pas été commise, ou n’a pas été commise par la personne sanctionnée ; et les circonstances de l’affaire, dans leur ensemble, ne justifient pas la poursuite de la procédure (article 8A(a)). Dans ce cadre, vous pouvez soulever notamment des arguments comme ceux-ci :

Erreur de fait — l’inspecteur s’est trompé dans l’identification de la nuisance, ou les données du contrôle sont erronées.

Vice de procédure — l’avis n’a pas été signifié régulièrement, ou il y manque les éléments exigés par l’article 8(b), ou, pour une infraction continue, l’avertissement requis n’y était pas joint (article 8(b1)).

Absence de proportionnalité — pour une amende non forfaitaire, vous pouvez contester le montant de l’amende et former un recours devant le tribunal (articles 9(b)(1) et 11) ; pour une amende forfaitaire, le montant est fixé par règlement.

Violation purement technique — la violation existe sur le papier mais n’a causé aucun dommage. Cet argument est examiné dans le cadre du motif des circonstances qui ne justifient pas la poursuite de la procédure (article 8A(a)(2)), et il n’efface pas l’infraction elle-même.

Vice de compétence — l’organe qui a infligé l’amende n’était pas compétent pour le faire, ou il a excédé sa compétence.

Quand une transaction vaut-elle mieux qu’un appel complet ?

Une amende forfaitaire est fixée par règlement, et la loi ne prévoit pas de « réduction » de son montant. La correction de la violation et la coopération peuvent être pertinentes pour une demande d’annulation fondée sur le motif que les circonstances de l’affaire ne justifient pas la poursuite de la procédure (article 8A(a)(2)). Pour une amende non forfaitaire, elles peuvent l’être pour l’argumentation sur son montant (article 9(b)(1)).

Une demande motivée et documentée, déposée dans le délai, est la voie que la loi prévoit pour soulever ces arguments.

Appel rejeté — que faire maintenant ?

Si le procureur habilité a rejeté la demande d’annulation, vous pouvez déclarer, dans les 30 jours suivant la signification de la décision, que vous voulez être jugé — même si l’amende a déjà été payée. La somme payée est alors remboursée (articles 8A(e) et 17A(b)). Une demande de paiement d’une sanction pécuniaire se conteste par la voie prévue par la loi en vertu de laquelle elle a été infligée — par exemple, selon la loi sur la protection du consommateur, un appel devant le tribunal de première instance dans les 45 jours (article 22T). Lorsque la loi ne prévoit pas de voie, la décision se conteste par une requête : devant le tribunal des affaires administratives lorsque la matière est énumérée dans la première annexe de la loi sur les tribunaux des affaires administratives, en principe dans les 45 jours (article 3(b) du règlement des tribunaux des affaires administratives (procédure), 5761-2000 (תקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין))), et pour les autres matières devant la Haute Cour de justice.

Le tribunal examine si l’organe administratif a agi dans le cadre de sa compétence, a respecté l’obligation de motivation et le droit d’être entendu, et n’a pas dépassé les limites de la proportionnalité. Si l’organe a agi de manière raisonnable dans le cadre de sa compétence, le tribunal n’intervient généralement pas.