Licence d’exploitation : les voies d’obtention et la contestation d’un refus

La licence d’exploitation est l’un des domaines où les petites entreprises échouent non parce qu’elles ne remplissent pas les exigences, mais parce qu’elles n’ont pas compris la structure de la procédure : qui décide, qui approuve, et de quels moyens elles disposent quand quelqu’un dit non. La loi est construite en couches, et chaque couche a sa propre règle.

Ce qui soumet une activité à licence

La licence d’exploitation ne s’applique pas à toutes les entreprises. L’article 1(a) de la loi habilite le ministre de l’Intérieur à fixer et à définir par arrêté les activités soumises à licence, afin d’assurer sept objectifs : une qualité appropriée de l’environnement et la prévention des nuisances et des troubles ; la prévention des dangers pour la sécurité publique et la protection contre le vol et le cambriolage ; la sécurité des personnes présentes dans l’établissement ou à proximité ; la prévention des risques de maladies animales et de la pollution des sources d’eau ; la santé publique, y compris des conditions d’hygiène appropriées ; le respect des objectifs des règles d’urbanisme et de construction ; et le respect des règles relatives à la lutte contre l’incendie.

Ces sept objectifs ne sont pas une simple déclaration d’intentions. Ils déterminent qui sera, en pratique, l’« organisme approbateur ». Pour chacun des objectifs, sauf le respect des objectifs des règles d’urbanisme et de construction, l’article 1(b) impose de consulter le ministre concerné, et c’est de cette consultation que découle ensuite l’exigence d’approbation. Une activité soumise à licence pour des raisons de santé publique passera par le ministère de la Santé ; une activité soumise à licence pour des raisons de sécurité publique, par la police.

L’interdiction elle-même est courte et nette :

Loi sur les licences d’exploitation, article 4 (traduction non officielle)

Nul n’exerce une activité soumise à licence s’il n’est titulaire d’une licence, d’un permis provisoire ou d’un permis accéléré selon la présente loi et conformément à ses conditions ; nul n’exerce une activité non itinérante si la licence, le permis provisoire ou le permis accéléré dont il est titulaire ne décrit pas les locaux dans lesquels il l’exerce.

Attention à la fin de l’article : la licence ne suffit pas, elle doit décrire les locaux. Une entreprise qui s’est agrandie dans l’espace voisin, même dans le même bâtiment, fonctionne en dehors de sa licence.

Qui décide

L’article 5(a) prévoit que l’autorité de délivrance des licences, sur le territoire d’une autorité locale, est le maire ou le président de l’autorité locale, ou la personne qu’il a habilitée, et hors de ce territoire, la personne habilitée par le ministre de l’Intérieur. Pour une activité itinérante exercée à la fois sur le territoire d’une autorité locale et en dehors, l’autorité de délivrance des licences est celle sur le territoire de laquelle se trouve le centre de l’activité (article 5(b)).

La distinction entre l’autorité de délivrance des licences et l’organisme approbateur est la clé de toute la procédure. La demande est déposée auprès de l’autorité de délivrance des licences, qui, si elle n’a pas décidé de la rejeter, la transmet à tous ceux qui doivent l’approuver (article 6(b)). Un retard chez un organisme approbateur n’est pas un retard de l’autorité, et s’adresser au mauvais interlocuteur fait perdre des mois.

Trois voies abrégées

La licence sur la base d’une déclaration sous serment (article 6A3). Le ministre de l’Intérieur peut fixer par arrêté des types d’activités qui recevront une licence sur la base d’une déclaration sous serment. Lorsque le demandeur a déposé la déclaration et les documents, l’autorité de délivrance des licences lui remet une confirmation écrite de leur réception. L’activité est alors considérée comme une activité titulaire d’une licence jusqu’à la délivrance effective de la licence, et la confirmation en fait foi. L’autorité délivre la licence elle-même dans un délai de cinq jours à compter de la réception de la déclaration et des documents.

Le permis accéléré (article 6A1). Le ministre de l’Intérieur peut fixer par arrêté, avec l’accord de tous les ministres approbateurs, des types d’activités qui recevront un permis par une procédure accélérée avant la délivrance d’une licence, selon deux voies : le permis accéléré A (sans période d’examen) et le permis accéléré B (avec une période d’examen). L’arrêté ne comprend pas les types d’activités dont l’autorisation par procédure accélérée risque de porter atteinte aux objectifs de l’article 1(a).

Le permis provisoire (article 7B). L’autorité de délivrance des licences peut accorder un permis provisoire avant la délivrance d’une licence ou jusqu’à son renouvellement, à condition que l’exploitation de l’activité ne cause pas d’atteinte importante aux objectifs de la loi. L’autorité fixe la durée et peut la prolonger, à condition que le total des périodes ne dépasse pas un an. L’article 7B(a1) ajoute un outil important pour les entreprises bloquées : si l’organisme approbateur n’a pas répondu à la demande dans le délai fixé, l’autorité de délivrance des licences peut accorder un permis provisoire, et s’il n’a pas répondu à la fin d’une année, le prolonger d’un an.

Le véritable obstacle : l’urbanisme et la construction

L’article 8A1(a) est un obstacle autonome et important : l’autorité de délivrance des licences n’accorde pas de licence ni de permis à une activité qui ne respecte pas les règles d’urbanisme et de construction. L’article laisse une ouverture étroite : lorsque l’autorité estime que la violation ne porte pas atteinte aux objectifs de l’article 1(a)(1) à (5) et (7), et que l’ingénieur de la commission locale a confirmé que la violation ne porte pas d’atteinte substantielle aux objectifs des règles d’urbanisme et de construction.

Mais l’article définit lui-même ce qui constitue une atteinte substantielle, notamment : un bâtiment entièrement construit sans permis de construire, ou pour lequel il n’existe ni autorisation selon l’article 157A ni certificat d’achèvement (toudat guemer) ; une infraction à la loi sur l’urbanisme et la construction, 5725-1965 (חוק התכנון והבנייה, התשכ״ה-1965) qui fait l’objet d’une procédure d’exécution pénale ou administrative, y compris un ordre de démolition ou un ordre de cessation d’utilisation pendant ; et l’exploitation de l’activité comme une utilisation du terrain contraire à l’affectation ou à l’utilisation fixée par le plan d’urbanisme.

La conclusion pratique : la vérification d’urbanisme et de construction se fait avant la signature du bail, et non après le dépôt de la demande. Un bail commercial pour des locaux qui ne peuvent pas obtenir de licence risque de se révéler une lourde perte financière.

S’y ajoute l’article 8A2. Pour une activité soumise à licence afin d’assurer la sécurité publique et la protection contre le vol et le cambriolage, la police israélienne peut empêcher la délivrance d’une licence ou d’un permis même si toutes les conditions sont remplies, pour des raisons de sécurité ou d’ordre publics, y compris en raison du passé pénal du demandeur.

L’avis préalable : l’outil que l’on n’utilise pas

L’article 6E donne le droit de demander à l’autorité de délivrance des licences ou à l’organisme approbateur un avis préalable sur la conformité d’une activité envisagée aux exigences de la loi et des règlements relevant de leur compétence, et sur les conditions préalables à remplir avant la délivrance d’une approbation, d’une licence ou d’un permis provisoire.

On joint à la demande les documents de l’article 6B, mais l’autorité ou l’organisme approbateur peut dispenser d’un document qui n’est pas nécessaire à l’avis. C’est l’outil qui transforme la question « pourrons-nous obtenir une licence ici ? » d’un pari en une réponse écrite, et il coûte bien moins que deux mois de loyer.

La durée de validité de la licence

L’article 7A(a) fixe une durée par défaut de 15 ans. Le ministre de l’Intérieur peut fixer une durée plus courte pour un type d’activités, à condition qu’elle ne soit pas inférieure à cinq ans (ou moins, pour des raisons particulières). L’autorité de délivrance des licences peut fixer une durée plus courte pour une activité déterminée, à condition qu’elle ne soit pas, à chaque fois, inférieure à un an. Pour une licence obtenue par la voie de la déclaration sous serment, l’article 7A(e) fixe un plancher de dix ans, qui ne peut être réduit qu’avec l’approbation de la commission de l’Intérieur et de la Protection de l’environnement de la Knesset (le Parlement israélien) et pour des raisons particulières.

Inspection, rapport de non-conformités et réclamation

L’article 8D(a) impose un calendrier contraignant à l’autorité. Si l’autorité de délivrance des licences ou un organisme approbateur a inspecté l’établissement et constaté qu’une condition ou une prescription n’est pas respectée, il doit remettre à l’exploitant un rapport écrit de non-conformités dans un délai de 30 jours à compter de la première visite de l’établissement. Le rapport est remis dans ce délai même si plusieurs visites ont été nécessaires. Pour les activités complexes, le ministre approbateur peut fixer un délai plus long, et pour les activités pour lesquelles un cahier des charges uniforme doit être publié, pas plus de 90 jours.

Et si l’exigence elle-même vous semble excessive ? L’article 7C5(a) donne un droit de réclamation au demandeur ou au titulaire d’une licence, d’un permis provisoire ou d’un permis accéléré qui s’estime lésé par un document ou une condition exigés par l’autorité de délivrance des licences ou par un organisme approbateur, y compris une condition fixée dans le cahier des charges uniforme, mais à l’exception d’une condition ou d’un document fixés par un texte législatif. Ce droit vaut aussi contre un refus d’accorder une licence ou un permis.

L’article 7C5(a1) étend le droit de réclamation à l’organisation d’employeurs dont l’entreprise est membre, et, si elle n’est membre d’aucune, à l’organisation d’employeurs partie à une convention collective générale de branche étendue par arrêté. Une telle réclamation peut être déposée au nom de plusieurs entreprises, à condition qu’elle porte sur la même condition ou le même document. À savoir : selon l’article 7C5(b), le dépôt d’une réclamation ne suspend pas l’effet de la décision, sauf décision contraire.

La sanction

L’article 14(a) prévoit une peine de 18 mois d’emprisonnement ou une amende selon l’article 61(a)(4) de la loi pénale, 5737-1977 (חוק העונשין, התשל״ז-1977), et pour une personne morale, le double de l’amende. Elle vise celui qui a exercé une activité soumise à licence sans licence ou contrairement à ses conditions, celui qui n’a pas respecté les prescriptions des règlements pris selon les articles 9 à 11B, et celui qui n’a pas exécuté une demande de correction des non-conformités qui lui a été remise selon l’article 8D.

Trois points changent la donne. Premièrement, l’article 14(d) : l’infraction est une infraction de responsabilité stricte. Deuxièmement, l’article 14(b) prévoit qu’il est indifférent que la personne ait exercé l’activité elle-même ou par son salarié, dans sa propre entreprise ou dans celle d’autrui, ou qu’elle ait été responsable de la gestion de l’entreprise d’autrui. Celui qui a géré en fait l’entreprise d’autrui est réputé responsable, tant que la preuve contraire n’a pas été rapportée. Troisièmement, l’article 14(a2) permet une amende supplémentaire pour chaque jour d’une infraction continue ayant fait l’objet d’un avertissement, et l’« avertissement » comprend une demande de correction des non-conformités.

Et pour les dirigeants : l’article 15(a) impose au dirigeant d’une personne morale l’obligation de surveiller et de faire tout ce qui est possible pour prévenir l’infraction, et celui qui y manque encourt la moitié de l’amende. L’article 15(b) crée une présomption : si l’infraction a été commise par la personne morale ou par son salarié, le dirigeant est présumé avoir manqué à son obligation, sauf s’il prouve qu’il a fait tout ce qui était possible. Le « dirigeant » est ici l’administrateur en exercice, l’associé (sauf l’associé commanditaire), ou le responsable désigné par la personne morale pour le domaine dans lequel l’infraction a été commise.

Un ordre des démarches qui fait gagner du temps et de l’argent

• Avant le bail, vérifiez le permis de construire, le certificat d’achèvement et l’affectation selon le plan d’urbanisme. L’article 8A1 fait de chacun de ces trois éléments un obstacle à lui seul.
• Demandez un avis préalable selon l’article 6E. Une réponse écrite sur les conditions préalables vaut mieux que toute estimation orale.
• Vérifiez si votre type d’activité figure dans l’arrêté pris selon l’article 6A3 ou 6A1. La licence sur la base d’une déclaration sous serment est délivrée dans un délai de cinq jours, et l’écart avec la voie ordinaire se compte en mois.
• Bloqué chez un organisme approbateur ? L’article 7B(a1) permet à l’autorité de délivrance des licences d’accorder un permis provisoire lorsque l’organisme approbateur n’a pas répondu dans le délai. C’est une demande que l’on adresse à l’autorité, et non à l’organisme approbateur. Et si l’autorité a prolongé le permis provisoire d’une année supplémentaire et que l’organisme approbateur n’a toujours pas répondu à la fin de celle-ci, l’activité est réputée avoir reçu son approbation. Si l’autorité de délivrance des licences n’a pas statué pour cette raison, l’activité est réputée titulaire d’une licence, et la licence elle-même est délivrée dans un délai de cinq jours (article 7B(a1)(2) et (a2)).
• Vous avez reçu un rapport de non-conformités : vérifiez qu’il a été remis dans les 30 jours de la première visite, et que les inspecteurs n’exigent rien qui n’y figure pas (article 8D(a), (e)). Contre une demande de correction des non-conformités visant une activité déjà titulaire d’une licence, vous pouvez demander l’annulation ou la modification dans un délai de 14 jours (article 8D(h)).
• Une condition semble excessive ? La réclamation selon l’article 7C5 est possible même contre une condition du cahier des charges uniforme. Mais elle ne suspend pas la décision : il faut donc continuer à agir en parallèle.

Questions fréquentes

Quand une entreprise doit-elle obtenir une licence d’exploitation ?

Lorsque son type d’activité a été déclaré soumis à licence par un arrêté du ministre de l’Intérieur selon l’article 1 de la loi sur les licences d’exploitation. L’article 4 ne permet d’exercer une activité soumise à licence que si l’exploitant est titulaire d’une licence, d’un permis provisoire ou d’un permis accéléré et en respecte les conditions ; pour une activité non itinérante, les locaux doivent en outre être décrits dans la licence.

Combien de temps une licence d’exploitation est-elle valable ?

L’article 7A(a) fixe une durée par défaut de 15 ans. Le ministre de l’Intérieur peut fixer une durée plus courte pour un type d’activités, qui ne peut être inférieure à cinq ans, et l’autorité de délivrance des licences peut fixer une durée plus courte pour une activité déterminée, qui ne peut être, à chaque fois, inférieure à un an. Pour une licence obtenue par la voie de la déclaration sous serment, un plancher de dix ans a été fixé.

Que faire en cas de refus d’une licence d’exploitation ?

L’article 7C5 donne le droit de déposer une réclamation, tant contre le refus d’accorder une licence ou un permis que contre un document ou une condition exigés, y compris une condition du cahier des charges uniforme, mais à l’exception d’une condition ou d’un document fixés par un texte législatif. La réclamation est déposée auprès de l’autorité de délivrance des licences ou de l’organisme approbateur, selon le cas, et ne suspend pas l’effet de la décision, sauf décision contraire. Contre une décision relative à la délivrance d’une licence, d’un permis provisoire ou d’un permis accéléré, à leur annulation ou à la fixation de leurs conditions, il est aussi possible de déposer une requête administrative devant le tribunal des affaires administratives (article 5(1) et point 7 de la première annexe de la loi sur les tribunaux des affaires administratives, 5760-2000 (חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש״ס-2000)).

Peut-on ouvrir une entreprise sans permis de construire ?

L’article 8A1 prévoit que l’autorité de délivrance des licences n’accorde pas de licence ni de permis à une activité qui ne respecte pas les règles d’urbanisme et de construction. L’article définit ce qu’est une atteinte substantielle, notamment un bâtiment construit sans permis ou sans certificat d’achèvement, une infraction d’urbanisme et de construction faisant l’objet d’une procédure d’exécution, et une utilisation contraire à l’affectation fixée par le plan d’urbanisme.

Quelle est la peine pour l’exploitation d’une entreprise sans licence ?

L’article 14(a) prévoit 18 mois d’emprisonnement ou une amende selon l’article 61(a)(4) de la loi pénale, et pour une personne morale, le double de l’amende. L’article 14(d) définit l’infraction comme une infraction de responsabilité stricte, et l’article 14(a2) permet une amende supplémentaire pour chaque jour d’une infraction continue ayant fait l’objet d’un avertissement.