שוק החשמל: רגולציה ותחרות

התאגדות התקנינית של שוק החשמל בישראל — חוק החשמל ותקנות

חוק החשמל, התשי"א-1951 (להלן: חוק החשמל), הוא הפסק הקדום ביותר המסדיר את שוק החשמל בישראל. בעקבות הליברליזציה של הכלכלה בעשור האחרון, חוק החשמל תוקן משמעותית (בעיקר בתיקוני 1999 ו-2010) כדי לאפשר תחרות. חוק החשמל, כפי שתוקן, מגדיר את "בדל" (זקוק החשמל — היציאה המרכזית של הממשלה לייצור וחלוקת חשמל) כתאגיד ממשלתי בעל טבעה לא-רווח, בעל מונופול על התפלגה (כלומר, הבדל הוא היחיד המחויב בהתקנה וה-עמדה של רשתות החשמל בתשתיות). עם זאת, חוק זה אפשר כניסת יצרנים פרטיים (דברי בנק "מתחדשים" ו-IPP — Independent Power Producers) המספקים כוח ישירות ללקוחות גדולים. זה יצר שוק דו-קטבי: בדל המשמש כמישור ההתפלגה המרכזי, ויצרנים פרטיים המתחרים במחסניות ייצור.

דרישות רישוי וסכמים בנות תחרות ביצור החשמל

כדי להפעיל מחלקת ייצור חשמל בישראל, יצרן חייב לקבל רישיון מהשר לאנרגיה (כיום: משרד הרווחה וההנדסה), בהתאם לסעיף 9 לחוק החשמל. רישיון זה מסדיר: (1) את קיבולת הייצור המורשית של המתקן; (2) את סוג הדלק (כגון גז טבעי, טחנות רוח, טחנות סולאריות, פחם); (3) את תקנות איכות הסביבה שיש לעמוד בהן (נפיצות מזהמות, הקרנה תרמית); (4) את תקופת הרישיון (בדרך כלל 20-25 שנה). לאחר קבלת רישיון, יצרן פרטי חייב לחתום על "הסכם קנייה" ("PPA" — Power Purchase Agreement) עם בדל, המגדיר: (א) את כמות החשמל שיוספק; (ב) את מחיר החשמל (בדרך כלל יש "מחיר בסיס" בתוספת הצמדות למדדים כלכליים); (ג) את שנות החוזה (בדרך כלל 20-30 שנים). בדל, כמקנה הרישיון, בעל סמכות גם לשנות תנאים אם סביבה משתנה (כגון שינויים בתקנות הסביבה).

הגדרת "מקלט צרכנים" וזכויות לבחור בספק חשמל

אחד מן השינויים החשובים בשוק החשמל בישראל היא אפשרותה של צרכנים גדולים (כלומר, "מקלט צרכנים רגיל מחזור") לבחור את ספקם של חשמל ישירות. ההגדרה משפטית לפי חוק החשמל וההנחיות של רשות החשמל: לקוח הוא "מקלט צרכנים" אם צריכתו החודשית היא לפחות 100 קילו-וואט-שעה (kWh) או אם ההספק שלו עולה על 10 קילו-וואט (kW). לקוחות אלה יכולים להיות מחוברים ישירות ליצרן פרטי או לבדל, או לקבל חשמל דרך "מתווך" (aggregator) אשר מרכז חוזי בחירה של צרכנים קטנים. אזרחים ו-עיסקים קטנים ("צרכנים ביתיים") לא יכולים, לרוב, לבחור בספק — הם רשויים רק לקבל חשמל מבדל בדמי אחיד של הממשלה.

הגנות צרכנים ופיקוח על תעריפים ובטיחות

רשות החשמל (אשר הוקמה בשנת 2000 תחת פיקוח משרד הרווחה וההנדסה) אחראית על: (1) פיקוח על תעריפי החשמל (כדי למנוע מחירים מופרזים); (2) כיסוי בטיחות של הגנות החשמל; (3) בדיקה של איכות הספקה (בדל חייבת להקשיב לחוקים להצוטקות חשמל ועל תדר ההתחדשות). בדל מחויבת גם בסוג מגן על צרכנים, הנקרא "קצה צבירה" — אם צרכן גרום צבירה (כלומר, לא שלם חשמל זמן רב), בדל לא יכולה להנתק מהחשמל בשעות הערב או בסוף שבוע בלא קבלת צו בית משפט. בנוסף, צרכן דיור לא יכול להינתק מחשמל לחלוטין אם סכום החוב קטן או אם צרכן טוען "קשיים כלכליים". רשות החשמל גם שמורה בבדיקה של פסקי דין של בדל בנוגע למחירי חשמל וצי"א להוציא צו להפחתה אם המחיר חורג מ"סיבול".

סוגי לוקחים בשוק הסיטונאי — מחסנים ודברי בנק לתחדשות

בשוק החשמל הישראלי יש מספר סוגי "יוצרי חשמל": (1) בדל — המייצרת חשמל מגז טבעי בתחנות כוח ממחלה גדולה; (2) תחנות חנרות של דברי בנק מתחדשות (פנלים סולאריים על גגות בתים וכלים עסקיים, מחסנים קטנים של רוח); (3) IPP פרטיות — חברות בעלות מתקנים גדולים של גז או כוח סולארי בקנה מידה תעשייתי. תחנות החשמל של בדל הן בעלות כושר ייצור של בערך 12,000 מגווואט (MW), בעוד שדברי בנק מתחדשות חלקו כ-4,000 MW (רוב מהם סולאריים). IPP פרטיות מייצרות כ-2,000 MW נוספות. כל "יוצר חשמל" חייב להמסור את החשמל שלו לבדל דרך "מערכת ההעברה" (transmission system), שם זה מחולק לאוכלוסיה. בדל מחויבת בחוק "חיוב יקשור" (obligation to connect) — היא חייבת לקבל חשמל מכל יוצר מתחדש או IPP במחיר "ערך שוק" תוך שנות הסכם ממושך.

סכסוכים בינלאומיים בנוגע לחשמל ודיני מדינה

במקצוע סוד של החשמל בישראל, יש גם סכסוכים בנוגע לרכישת חשמל מחו"ל. ישראל קנתה חשמל מחברות ביווניות, מוצריות, ומצריות באופן תקופתי. כל רכישה זו מעוגנת בסכמים בינלאומיים בנוגע לסחר בחשמל וב"מזימת פיתוח פיזי" — כלומר, רשתות חשמל בינלאומיות שמאירות למדינות כדי להעביר כוח. דיני מדינה חלים על סכמים אלה: מדינות יכולות לדרוש "תשלום יצוא" (דמי צוא"י) או להטיל מגבלות כלל-צדד על העברת חשמל (כגון בעת משברים אנרגיה). בנוסף, החוק הבינלאומי של הים מגדיר איזו משטחים חוקיים של חשמל עומדים תחת סמכות של איזו מדינה — זה משפיע על יכולתה של ישראל להעביר חשמל דרך ים אדום או מדיטרניים.

החלטות אחרונות של רשות החשמל וכיוונים עתידיים בשוק

בשנים 2020-2024, רשות החשמל קבעה מספר הנחיות חדשות: (1) "חזון 2050" — מטרה להעלות תרומת מקורות מתחדשים ל-80% של ייצור החשמל (מ-8% בשנה 2020); (2) הפחתה של תמיכות למתקנים ישנים של בדל (להנעת בדל לעדכן); (3) דרישות לכל יוצר חדש להשתתף בשוק "ערך שוק" ללא ערבויות ממשלתיות. החזון החדש בשוק החשמל משמעו: (א) צמצום כוח של בדל (מונופול מוקטן); (ב) עלייה בתפקידה של תעשיה פרטית של מקורות מתחדשים; (ג) משמעות חיובית לסביבה, אך אתגר כלכלי לבדל (חברה שהיתה מרווחה מאוד בתהליך המונופול). הליכי משפטיים נגד רשות החשמל על הנחיות אלה הודורו בבתי משפט בישראל (בעיקר בבית משפט העליון), כשבדל טוענת כי הנחיות אלה פוגעות בתכניותיה הלאומיות וידרגות לפחות את מחוייבותיה הלוגיסטית.